Een centrale database met foto’s en vingerafdrukken van alle Nederlanders is een schoolvoorbeeld van function creep: de oorspronkelijke doelstelling wordt langzaam verschoven door het toevoegen van nieuwe functies.
Volgens voormalig staatssecretaris Bijleveld zou het geen opsporingsregister zijn.
De herinrichting van de reisdocumentenadministratie had geen ander doel dan het bevorderen van een betrouwbaar aanvraag- en uitgifteproces van reisdocumenten. Die doelstelling wordt langzaam verschoven door het toevoegen van nieuwe functies.
De vraag is of hierdoor nieuwe gebruikerswensen ontstaan of dat deze met de invoering van de gewijzigde Paspoortwet bewust zijn gepland.
Een betrouwbaar aanvraag- en uitgifteproces en het voorkomen van fraude, die aspecten werden door de staatsecretaris nog eens extra benadrukt na het bekend worden van de uitspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens in de zaak S en Marper versus UK. (1)
Voordat het Europese Hof uitspraak in deze zaak had gedaan was de term opsporingsregister weliswaar niet expliciet benadrukt maar ook nooit ontkend.
De mogelijkheid om de biometrische gegevens van iedereen die een nieuw paspoort of identiteitskaart aanvraagt ook te gebruiken voor opsporing is vanaf het begin dat men centrale opslag heeft overwogen altijd opengehouden en dit aspect heeft wel degelijk een rol gespeeld bij de totstandkoming van de nieuwe Paspoortwet.
In de brief over terrorismebestrijding aan de Tweede Kamer van 24 januari 2005 schrijven de ministers Donner en Remkes: “De ontwikkeling van deze informatie-infrastructuur draagt bij aan de intensivering van de samenwerking op Europees terrein en levert een bijdrage aan de effectiviteit van de uitvoering van de identificatieplicht.” (2)
Opsporing en identiteitsvaststelling
In de Kamerdebatten over de Paspoortwet is het begrip opsporing vaak geïnterpreteerd als sporenonderzoek, waarbij de suggestie werd gewekt dat de reisdocumentenadministratie hiervoor niet bedoeld zou zijn. De begrippen opsporing en sporenonderzoek zijn echter niet identiek.
Sporenonderzoek is, zoals het woord terecht zegt, het onderzoek van sporen, maar opsporing is veel breder en omvat niet alleen sporenonderzoek maar ook het vaststellen van de identiteit van een verdachte. Anders gezegd: identiteitsvaststelling sluit opsporing niet uit maar is daar een onderdeel van.
Dit gaat verder dan op het eerste gezicht lijkt en dat heeft niet alleen te maken met de Paspoortwet, maar ook met de toepassing van de Wet op de uitgebreide identificatieplicht waaraan geen duidelijke grenzen zijn gesteld.
Wie bij een eerste vordering conform de Wet op de uitgebreide identificatieplicht niet voldoet aan het verzoek van een daartoe bevoegd opsporingsambtenaar om een identiteitsbewijs ter inzage aan te bieden, begaat een overtreding volgens artikel 447e Wetboek van Strafrecht (WvSr).
Dit geldt als een strafverzwarend feit dat wordt bestraft met een geldboete van de tweede categorie. Voor de rechtsgeldigheid van deze boete is dan nog een ander strafbaar feit nodig, wat in de praktijk al vaak heeft geleid tot willekeur. (3)
Het niet opvolgen van een bevel van een ambtenaar in functie, ordeverstoring, doelloos rondhangen, deelname aan samenscholing of een verdenking van het niet hebben van een vaste woon- of verblijfplaats kan al als aanleiding worden gebruikt om naar een identiteitsbewijs te vragen. Wie verkiest te zwijgen over zijn of haar identiteit kan worden meegenomen naar het politiebureau voor het maken van foto’s en vingerafdrukken.
De reisdocumentenadministratie is geen opsporingsregister, zo heeft staatssecretaris Bijleveld de Eerste Kamer bezworen. Het zou slechts gaan om identiteitsvaststelling. Het verschil was volgens de staatssecretaris niet de vraag of de betrokkene een strafrechtelijk verleden heeft, maar of de betrokkene in het bezit is van een reisdocument.
De gegevens mogen alleen onder strenge voorwaarden worden geraadpleegd. Die beweringen mogen op zichzelf juist zijn, maar worden problematisch wanneer we de situationele context bekijken waarin die gegevens mogen worden gebruikt.
Bovendien krijgen door de opname van biometrische gegevens in zowel het reisdocument als in de administratie reeds bestaande wetsartikelen een andere, bredere strekking.
Artikel 126nc WvSr biedt al de mogelijkheid om identificerende gegevens aan de officier van justitie (OvJ) te verstrekken. Met de herinrichting van de reisdocumentenadministratie worden er nieuwe identificerende gegevens beschikbaar gesteld die geraadpleegd kunnen worden op verzoek van de OvJ.
In dit geval vindt identiteitsvaststelling plaats binnen een strafrechtelijke context en met de opslag van zowel foto’s als vingerafdrukken in de reisdocumentenadministratie wordt die mogelijkheid aanzienlijk uitgebreid. De vraag is in dit geval niet of een burger die een nieuw reisdocument aanvraagt in het bezit is van een reisdocument, maar of een verdachte in het bezit is van een reisdocument.
Om de identiteit vast te stellen, ook van verdachten die anoniem wensen te blijven, kan de officier van justitie in het kader van opsporing een gezichtsopname en vingerafdrukken en het geslacht laten vergelijken met de biometrische gegevens in de reisdocumentenadministratie. Levert dit een match op dan is de verdachte geïdentificeerd en daar is deze databank mede voor bedoeld.
Sporenonderzoek en personen die geen paspoort dragen
Hoewel met opsporing in dit geval vooral het identificeren van verdachten en personen die geen paspoort dragen lijkt te zijn bedoeld, is het niet uit te sluiten dat de biometrische gegevens in de toekomst ook voor sporenonderzoek zullen worden gebruikt.
Het nog fictieve voorbeeld van een winkeldiefstal dat officier van justitie Hermans schetste in het juridische vakblad NJCM-Bulletin van januari 2010, (zie ook het artikel De rekbare doelen van de vingerafdrukkendatabase van Ronald Huissen (4)), voldoet al aan alle eisen om een officier van justitie toegang te geven tot de reisdocumentenadministratie.
Er zijn hoogstwaarschijnlijk beelden van bewakingscamera’s beschikbaar waardoor de politie een redelijk idee heeft van het geslacht van de dader en ook vingerafdrukken zullen ongetwijfeld op de plaats van het delict aanwezig zijn.
Aangezien winkeldiefstal onder een wetsartikel valt waarvoor voorlopige hechtenis is toegestaan, ziet de officier van justitie in zijn beschouwing geen reden waarom er geen vingerafdrukken verstrekt zouden worden. Dit voorbeeld is niet alleen een geval van opsporing maar tevens een geval van sporenonderzoek want er zijn videobeelden, vingerafdrukken en het geslacht is bekend, maar er is nog geen verdachte.
Voorwaarde is wel dat er sprake is van een delict waarop voorlopige hechtenis staat, maar waar de grens ligt is niet precies vastgesteld.
Het is geen toeval dat juist bij de behandeling van de Paspoortwet het begrip identiteitsvaststelling zo vaak werd benadrukt. Per oktober 2010 is de Wet identiteitsvaststelling verdachten, veroordeelden en getuigen in werking getreden.
In beginsel is deze wet bedoeld om persoonsverwisseling binnen de strafrechtsketen te voorkomen, maar door de koppeling met de Wet op de uitgebreide identificatieplicht strekt de invloed van deze nieuwe wet zich ook uit tot de openbare ruimte.
Foto’s en vingerafdrukken van verdachten worden voorzien van een strafrechtsketennummer (SKN) en opgeslagen in de nieuw in te richten strafrechtsketendatabank (SKDB). (5) Voorwaarde is wel dat er sprake is van een delict waarop voorlopige hechtenis staat, maar waar de grens ligt is niet precies vastgesteld.
De verwijzing naar de Wet op de uitgebreide identificatieplicht biedt daarvoor geen houvast en lijkt eerder de mogelijkheden te verruimen. Dat dit wellicht ook de bedoeling is blijkt uit de reactie van de minister van Justitie op het onderzoek van Significant (6) naar het functioneren van de identificatieplicht, omdat het vaststellen van de identiteit van specifieke individuen zoals demonstranten, krakers en vreemdelingen ook na aanhouding lastig blijft. (7)
De Wet identiteitsvaststelling verdachten, veroordeelden en getuigen vormt met de nieuwe Paspoortwet en de identificatieplicht een sluitend geheel. Het komt er op neer dat de mogelijkheid wordt geschapen om iedereen die als verdachte wordt aangemerkt met behulp van zijn lichaamskenmerken te kunnen identificeren.
Hoe ver Justitie daarbij wenst te gaan zal bij nadere maatregelen van bestuur worden vastgesteld, tenzij de nieuwe Paspoortwet wordt ingetrokken.
Mobiele verificatieapparatuur
Intussen is niet alleen de wettelijke infrastructuur voor al dan niet vrijwillige identiteitsvaststelling geschapen, ook op technisch gebied gebeurt er het een en ander. Op pagina 25 van de memorie van toelichting bij de Wet identiteitsvaststelling verdachten, veroordeelden en getuigen wordt er gesproken over mobiele verificatieapparatuur.
Aan wat voor apparatuur en wat voor verificatie moeten we dan denken? Uiteindelijk zullen agenten op straat met een apparaat lopen waarmee ze bij personen die ze staande houden, maar die geen ID bij zich hebben, snel een beeld kunnen krijgen wie ze voor zich hebben. (8) Toekomstmuziek? De ambities die gepaard gaan met de Wet identiteitsvaststelling zijn in elk geval hoog.
Gezien het feit dat de wet doorslaggevende betekenis toekent aan identiteitsvaststelling door vingerafdrukken en gezien de van tijd tot tijd oplaaiende discussies over het gebruik hiervan, stelde het College van procureurs-generaal in haar advies over deze wet dat een beschouwing in de memorie van toelichting over de wetenschappelijke inzichten omtrent de identificerende mogelijkheden van de vingerafdruk en de kans op het maken van fouten bij de vergelijking van afgenomen met reeds opgeslagen vingerafdrukken, niet zou misstaan.
Van beschouwingen over de noodzaak en risico’s van de opslag van vingerafdrukken en hoe dit door burgers zou worden opgevat is de afgelopen kabinetsperiode nauwelijks sprake geweest. De toetsing van de Paspoortwet aan het doelbindingsprincipe en het proportionaliteitsbeginsel lijken vooral ingegeven te zijn door de wens biometrische gegevens ook voor opsporingsdoeleinden te kunnen gaan gebruiken.
Het idee voor deze databank was overigens niet nieuw. Reeds in december 2001 deed Joop Wijn (destijds Tweede-Kamerlid voor het CDA) een voorstel voor een databank met de vingerafdrukken van alle Nederlanders die ook gebruikt zou worden voor opsporing, inclusief sporenonderzoek. Er lijkt dus niet slechts sprake te zijn van function creep, maar van function creep by design: het is bewust gepland.
Voetnoten:
(1) Zie S en Marper versus UK
(3) Zie het onderzoek van Buro Jansen & Janssen naar de identificatieplicht in de praktijk. Uit cijfers van het Centraal Justitieel Incasso Bureau (CJIB) over 2005, 2006, 2007 en 2008 blijkt dat in 65 procent van de opgelegde geldboetes sprake is van het niet kunnen tonen van een identiteitsbewijs zonder een andere overtreding of strafbaar feit.
(4) Ronald Huissen, De rekbare doelen van de vingerafdrukkendatabase
(5) Wet identiteitsvaststelling verdachten, veroordeelden en getuigen
(6) Onderzoek Significant naar het functioneren van de identificatieplicht in de praktijk
(7) Citaat: Uit dit onderzoek komt verder naar voren dat het vaststellen van de identiteit van specifieke individuen zoals demonstranten, krakers en vreemdelingen, ook na aanhouding lastig blijft. In dit soort situaties staan opsporingsambtenaren de reguliere dwangmiddelen ter beschikking. In aanvulling hierop introduceert het voorstel van Wet identiteitsvaststelling verdachten, veroordeelden en getuigen in alle gevallen van aanhouding voor een misdrijf waarvoor voorlopige hechtenis is toegestaan voor de opsporingsambtenaar de verplichting de verdachte te identificeren met gebruikmaking van een identiteitsdocument (indien aanwezig), een foto en vingerafdrukken. Bron: Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Justitie (VI) voor het jaar 2009; KST132198 – Tweede Kamer der Staten-Generaal.
(8) Wet identiteitsvaststelling gaat zeer velen raken
